احمد توكلی دلایل مخالفت خود با كلیات لایحه برنامه پنجم را توضیح داد.
به گزارش الف، متن نطق مخالفت این نماینده مردم تهران، ری، شمیرانات و اسلامشهر با كلیات لایحه برنامه پنجم به شرح زیر است:
«بسم الله الرحمن الرحیم»
دوستان كمیسیون تلفیق شاهدند كه بنده برای بهبود كارِ آنچه برنامه پنجم خوانده میشود، كم نگذاشتهام. ولی به دلائلی كه بیان میكنم، نتایج زحمات برنامهریزان ارجمند دولت و همكاران محترم كمیسیون، قابل پذیرش نیست و به دلیل سوگندی كه خوردهام و دانش و تجربهای كه خداوند مرحمت فرموده چارهای جز مخالفت با كلیات ندارم. راه حلی نیز پیشنهاد میكنم. البته مخالفت با كلیات به معنای فقدان حسن در اجزاء كار دوستان گرامی دولت و مجلس نیست.
ابتدا به 5 سوال پاسخ میدهم.
1. آیا لایحه دولت یا گزارش كمیسیون از نظر تعریف علمی یك برنامه است؟
2. آیا لایحه یا گزارش از نظر تعریف قانونی یك برنامه است؟
3. آیا با سیاستهای اساسی دیگر دولت سازگار است؟
4. آیا انسجامی بین برنامه و منابع مالی آن وجود دارد؟
5. آیا ثبات اقتصادی را بیشتر میكند؟
گزارش كمیسیون شامل 260 ماده است كه در 226 مورد تكلیفی را متوجه دولت ساخته و در 186 مورد نیز جوازهایی به دولت داده است. این ارقام در لایحه 179 تكلیف و 140 جواز بود. بسیاری از این تكالیف یا جوازات تكرار یا تغییر قوانین دائمی است.
1. آیا از نظر علمی میتوان این مجموعه را برنامه نامید؟ تعریف مدرسی برنامه چنین است: سندی حاوی مجموعهای از عملیات و تصمیمات منظم (از جهت ترتیب زمانی) و مربوط به هم (از حیث تقدم و تاخر در اجرا) جهت تحقق اهدافی خاص و روشن. این مجموعه چنان تنظیم میشود كه مطلوبترین راه برای رسیدن به آن اهداف باشد. یك برنامه خوب لااقل سه ویژگی بهینه بودن، امكانپذیری و سازگاری را باید داشته باشد. در واقع میخواهیم معلوم كنیم كه طی چند سال معین چه كارهایی باید انجام گیرند؟ چگونه باید انجام بپذیرند؟ چه كسانی باید انجامشان دهند؟ در چه مقاطع زمانی باید واقع شوند؟ تا اهداف از پیش تعیین شدهای محقق گردد.
آیا لایحه یا گزارش مورد بحث این ویژگیها را دارد؟ جواب متاسفانه به وضوح منفی است. در نزیك به دویست حكم برنامه دولت مجاز شناخته شده است. یعنی اگر دولت هیچكدام از این احكام را انجام ندهد حرجی بر وی نیست. این اهداف روشن چه هستند كه اگر این همه حكم اجرا نشود یا اجرا بشود فرقی در تحقق آنها ندارد؟ چگونه این احكام اجرایی میشود، در حالیكه منابع قابل تجهیز چنانكه شرح خواهم داد هیچ تناسبی با نیاز اجرایی آنها ندارد؟ چند ماده از این برنامه با زمانبندی است؟ متاسفانه اكثر احكام بدون توجه به زمان مورد نیاز تصویب شده است. اینجا نیز مانند برنامه سوم و چهارم حكم ها، به تدوین آرزوها و آمال شبیه است، نه گامهای علمی روشن برای یك هدف مشخص و قابل ارزیابی و بازخواست. با صراحت باید بگویم كه این مجموعه از نظر علمی یك برنامه نیست
2. پرسش دوم از تطابق این مجموعه با تعریف قانونی برنامه است. همانند لایحه، مصوبه كمیسیون نیز با مبانی قانونی برنامه سازگار نیست.
عناصر اصلی برنامه طبق ماده (1) قانون برنامه و بودجه عبارتند از:
• هدفها و سیاستهای توسعه
• منابع مالی دولت، شركتهای دولتی و بخش خصوصی كه صرف سرمایه گذاری میشود
• اعتبارات عمرانی و جاری دولت و هزینههای عمرانی شركتهای دولتی و بخش خصوصی برای وصول به آن هدفها
لازمه وجود این عناصر در برنامه، وجود جداول كمـّی است. تدوین و تصویب برنامه بدون جداول كمـّی منابع و مصارف در حكم بیتوجه بودن به ارتباط تنگاتنگ تحقق اولویتها از مجاری امكانات است و بدیهی است در این صورت تضمینی برای نائل شدن به اهداف مندرج در برنامه وجود نخواهد داشت. در صورتی كه برنامه پنجم توسعه به شكل فعلی به تصویب برسد، اولین برنامهای خواهد بود كه بدون جداول كلان و كمـّی تصویب شده است. حتی در برنامه چهارم كه سبك و سیاق برنامه پنجم شبیه آن است، جداول كمی همراه با احكام به تصویب مجلس رسید.
3. آیا لایحه یا گزارش كمیسیون با سیاستهای مهم دیگر دولت همخوانی دارد؟ دولت آقای احمدی نژاد، مانند دولتهای پیشین، مجموعهای از جهتگیریها و تدابیر غیر برنامهای نیز دارد. در دولت آقای هاشمی سیاست تعدیل، در دولت آقای خاتمی ساماندهی اقتصادی و در این دولت، طرح تحول اقتصادی. به گفته دولت، طرح تحول اقتصادی طی سه سال، هزاران ساعات كار كارشناسی برده. مهمترینِ بخش این طرح، هدفمند كردن یارانههاست. آیا احكام و جهت گیریهای برنامه ادعایی با آنها سازگار است؟ در اسناد و جداولی كه دولت برای برنامه ارایه داده و اسمشان را اسناد پشتیبان گذاشته تا تصویب مجلس را نخواهد، برای تمام سالهای برنامه یارانه كالاهای اساسی در نظر گرفته شده است. معلوم میشود كه لااقل تا سال 95 این یارانه ادامه خواهد داشت در حالیكه در قانون هدفمند سازی یارانه ها حداكثر تا سال 94 باید صفر شود.
حجم مهمی از منابع فكری، اجرایی و مالی دولت درگیر طرح هدفمند كردن یارانهها است كه بدون تردید دارای آثار مهم اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی خواهد بود، ولی مفاد لایحه دولت و مصوبه كمیسیون در فضایی سیر میكند كه همه شرایط كشور را ثابت فرض كرده است. نه نشانی از اثرات این طرح مهم و حیاتی بر اوضاع و احوال اقتصادی و اجتماعی كشور دارند و نه از ظرفیتهای برنامه برای مدیریت تغییرات لازم بعد از هدفمند كردن یارانهها استفاده شده است. مثال دیگر اصلاح نظام مالیاتی است كه از موارد طرح تحول است. هنوز حدود سی درصد بحث های ذیربط در دولت باقی مانده است و در گزارش كمیسیون تنها پنج ماده برای چند موضوع فوری مالیاتی آمده است. به عبارت دیگر برنامه ارائه شده با اولویتهای سیاستی دولت پیوند مشخص ندارد.
4. آیا بین احكام برنامه با یكدیگر، بین آنها و منابع مورد نیاز و بین آنها و موانع ساختاری سازگاری و انسجامی وجود دارد؟ بین مجموعه برنامه و مدل كمی اسناد پشتیبان چطور؟ ما وقتی صحبت از برنامهریزی میكنیم كه با مفهوم همزادش، یعنی محدودیت منابع روبرو میشویم. اگر منابع در دسترسی محدود نباشد نیازی به برنامه نخواهیم داشت، هر كار دلمان بخواهد علیالاصول شدنی است.
لایحه دولت برای عملی شدن چقدر سرمایه نیاز دارد؟
طبق جدول شماره (6) گزارش «پیشبینی متغیرهای كلان بخشهای اقتصادی در برنامه پنجم » از مجموعه اسناد پشتیبان برنامه (ص 26) كل سرمایهگذاری لازم در طول برنامه به قیمت جاری حدود1060 هزار میلیارد تومان (معادل حدود 1000 میلیارد دلار یعنی سالانه حدود 200 میلیارد دلار) برآورد شده. در ص 13 همین گزارش آمده است كه برای دستیابی به رشد 8 درصدی ، حداقل به نرخ رشد11 درصدی سرمایهگذاری نیاز است. این در حالی است كه متوسط رشد سرمایهگذاری سه سال اول برنامه چهارم 6.1 درصد بوده است. به عبارت دیگر در حالیكه روند رشد سرمایهگذاری به ویژه طی چند سال اخیر نزولی بوده است نرخ رشد سرمایه گذاری در برنامه پنجم باید نزدیك به 2 برابر شود.
متاسفانه از این موضوع در كمیسیون مستقلاً بحثی نشد. البته با اصرار اینجانب مبنی بر عملی نبودن مصوبات است، تنها از تصویب برخی از تكالیف مالایطاق بر دولت جلوگیری شد. برخی نمایندگان عضو كمیسیون، با این استدلال كه وقتی دولت این همه تكلیف بر خودش بار كرده چرا ما چند تا اضافه نكنیم. این نحوه برخورد احكام تكلیفی را از 179 به 226 و احكام تجویزی را از 140 به 186 مورد افزایش داد. اجرایی شدن لایحه، محتاج سالانه 200 میلیارد دلار تجهیز منبع بود، حالا فكر میكنید در هر سال چه مقدار سرمایهگذاری باید تجهیز شود؟ 250 یا 300 میلیارد دلار ؟
این منابع باید از هفت منبع تامین شود:
1. انواع سرمایه خارجی
2. بودجه عمرانی دولت
3. منابع داخلی شركتهای دولتی
4. بازار سرمایه
5. تسهیلات بانكی
6. پس انداز خصوصی
7. صندوق توسعه ملی
تنها توجه به چند واقعیت, خیالی بودن تامین همان 200 میلیارد دلار را اثبات میكند. در جدول 16 گزارش «تبیین جداول كلان برنامه پنجم » از اسناد پشتیبان، بیشترین جلب سرمایه خارجی 7 میلیارد دلار برای سال آخر برنامه است. اگر درآمد 70 میلیارد دلاری نفتی را كه بودجه عمرانی دولتی و سهم بالای منابع داخلی شركتهای دولتی و صندوق توسعه ملی را تغذیه میكند، تنها صرف كارهای سرمایهای كنیم، به این میرسیم كه نظام بانكی و بخش خصوصی باید سالانه بیش از 120 میلیارد دلار سرمایهگذاری كنند. میكنند؟ لازم نیست به پاسخ اقتصاددانان رجوع كنید، از هر كس كه با فضای كسب و كار ایران آشناست بپرسید تا جواب منفی بشنوید. پس مهمترین ركن یك برنامه كه امكانپذیری آن است، نقض شده است و هیچ انسجامی بین این به اصطلاح برنامه و توان مالی كشور وجود ندارد.
وقتی در مخالفت با برخی تصمیمات هزینهافزا در كمیسیون سخن به میان میآمد و به هیات رئیسه كمیسیون به طور خصوصی اعتراض میكردم كه چرا مسیر را به این سمت میبرید؟ بعضاً با خونسردی میفرمودند جوازها كه مشكلی ندارد دولت نتوانست نمیكند. تكلیفها را هم كه هر جا بخواهد انجام نمیدهد! اگر چنین است چرا به اسم برنامهریزی عمر و منابع ملت را تباه و قوه مقننه را تضعیف میكنید؟
بین احكام لایحه یا گزارش كمیسیون نیز انسجامی وجود ندارد. طیفی از تصمیمات غیر علمی ظاهراً طرفدار نظام بازار، مانند واگذاری مدارس دولتی به شكل افراطی به بخش خصوصی یا شمول قانون اجرای سیاستهای كلی اصل 44 به بخش بهداشت و درمان و آموزش و پرورش برخلاف سیاستهای كلی رهبری، تا تصمیمات تمركزگرایانه و نظارتگریزنظامهای دولتگرای فردی در این مجموعه وجود دارد.
5. آیا این برنامه ثبات اقتصادی را زیاد میكند یا از آن می كاهد؟
در اقتصاد توسعه، یكی از شروط توسعه یافتن ثبات و شفافیت حدود اختیارات، تكالیف و سیاستها و تصمیمات دولت است، تا آحاد اقتصادی بتوانند در پناه این روشنی برای خود برنامه بریزند و كارایی بنگاه خود را افزایش دهند. علاوه بر این، چون كاركرد دولت به باز توزیع درآمد منجر میشود، عدم شفافیت حتماً به سود عدهای و زیان دستة دیگر منجر میشود كه ممكن است برعكس هدف توزیع درآمدی دولت باشد. بنابراین هر چه قوانین شفافتر و با ثباتتر باشند، رشد اقتصاد سریع تر و عدالتجویی دولت قابل ارزیابی تر خواهد بود.
متاسفانه كمیسیون با جوازهایی كه به دولت داده است، بسیاری از قوانین دائمی و تكلیفی را به شكل موقت و اختیاری درآورده است. به عنوان مثال در ماده (31) مصوبه كمیسیون، دولت مجاز شده است نسبت به برقراری و استقرار نظام جامع تامین اجتماعی چند لایه اقدام كند و آئیننامه اجرایی آن را هم خودش تصویب كند. این در حالی است كه در قانون نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب 1383 مجلس، نظام تامین اجتماعی و حوزههای آن به همراه اهداف هر حوزه و تكالیف دولت به دقت در مواد مختلف تعیین شده است. این كار دولت و كمیسیون یعنی تنزل دادن وظایف دولت در یك حوزه بسیار مهم یعنی حمایتهای اجتماعی كه تصمیمات دولت در آن دارای آثار بین نسلی است به سطح یك آئیننامه اجرایی اختیاری.
تكالیف مندرج در لایحه دولت و گزارشكمیسیون از طاقت این دولت و هر دولتی در این وضعیت كشور فراتر است. طبعاً در عمل دست به گزینش خواهد زد. جوازها هم كه چك سفید مجلس است به دولت. جمع این دو حالت یعنی دولت هر چه دلش بخواهد میتواند بكند. در واقع مجلس دارد كاری میكند كه روحیه مصلحتاندیشی فردی تقویت میشود. آن وقت كارهای غیر قانونی فعلی كه لااقل جای اعتراض را باز میگذارد با لعاب قانونی بیشتر خواهد شد. این حد از بیتوجهی مجلس پذیرفتنی است؟ این رویكرد نه تنها به ثبات كمك نمیكند، بلكه از آن میكاهد.
علاوه بر پاسخ برسشهای مذكور باید خاطر نشان كنم كه برخی موضوعات مهم در این گزارش وجود دارد كه كاركرد آنها فراتر از یك حوزه معین است مانند مواد 81 - 189 - 191 - 192 و 195 مصوبات كمیسیون پیرامون این مباحث ایرادهای اساسی دارد. به عنوان مثال ماده «189» به گونهای تصویب شده است كه طبق آن سازوكار نظارتی برنامه پنجم حتی ضعیفتر از برنامه چهارم و سوم توسعه خواهد بود.
عجیب تر از همه، الحاقیهای است كه در كمیسیون به تصویب رسیده است كه طبق آن «كلیه قوانین و مقررات، از جمله احكام قانون برنامه كه مستلزم استفاده از منابع عمومی است، در حدود اعتبارات مندرج در قوانین بودجه سنواتی و با رعایت ابلاغ اعتبار، موافقتنامه و تخصیص از سوی معاونت قابل اجرا خواهد بود». چنین حكمی علاوه بر آنكه به عكس هدف برنامهریزی، برنامه پنجساله را تابع بودجه سنواتی خواهد كرد، اجرای قوانین مصوب مجلس را رسماً تابع نظر یك فرد در قوه مجریه مینماید.
نتیجهگیری و پیشنهاد
عقل سلیم و واقعیتهای پیشروی كشور از قبیل بهرهوری نیروی كار و سرمایه، بیسابقهترین سطح عرضه نیروی كار (به ویژه نیروی كار تحصیل كرده) در پنج سال آتی، تشدید محدودیتهای مالی دولت و كمبود شدید منابع آزاد برای تصمیمگیری و سرمایهگذاری، تحریمهای خارجی به دلیل مقاومت بر حق ملت بر حقوق علمی و فنی خود و عدم بهبود شاخصهای توزیع درآمد به رغم پیگیری سیاستهای متعدد در چند سال گذشته، نشان میدهد كه در تدوین برنامه باید ملاكهای علمی و عقلی را مبنا قرار داد و نیز واقع بینیاصل باشد تا بتوان با زمانبندی به اهداف روشن و البته معدودی كه متناسب با امكانات باشد رسید. پنج سال بعد معلوم نیست كه چه كسی رئیس جمهور است یا چه كسانی نماینده مجلس. آنچه مهم است وضعیت كشور در آن زمان است كه باید در مجموع كشور را به آرمانهای سند چشم انداز نزدیك كرده و رضایت خاطر مردم را فراهم سازد. با توجه به نكات ذكر شده و درك شرایط موجود به نظر میرسد آنچه به عنوان لایحه دولت یا مصوبه كمیسیون تلفیق مطرح است فاقد ویژگیهای برنامه پنجساله است. پیشنهاد بنده این است كه به این گزارش رای مثبت ندهید تا دولت با رعایت ملاكهای ذكر شده دست به تدوین برنامه بزند و محورهای هفتگانه طرح تحول كه اهداف اصلی دولت در حوزه اقتصاد را شامل میشود، بخش امور اقتصادی برنامه را به صورت منسجم و تفضیلی تشكیل دهد. انجام سیاستهای مهم اقتصادی موازی در كنار احكام برنامه، پتانسیل بدنه اجرایی كشور را به نحو واگرا به تحلیل میبرد و ضمن عدم انسجام در سیاستهای واقعی، تحقق احكام برنامه را ضعیف خواهد كرد.
هیچ نظری موجود نیست:
ارسال یک نظر